Hva har kommunene lært oss? Om risiko, sårbarhet og tiltak

Innledning på Etikkonferansen 25.11.2014

Tor Dølvik

Nå skal vi rette blikket mot praktiske erfaringer, lærdommer og råd.

Spørsmålet er ikke hva «vi» har lært, men hvilke lærdommer kommuner og fylkeskommuner kan dra nytte av i videre arbeid. For dét er kanskje det viktigste budskapet hittil: Arbeidet med å sikre høy etisk standard og å redusere risikoen for feil som kan lede til korrupsjon, er en kontinuerlig aktivitet.  Den må fortsette i årene fremover. TI- og KS-prosjektet, med piloter og nettverkskommuner, har vært en nødvendig oppvarming til den langdistanseøvelsen som nå starter. Og det bør bli en massemønstring som mobiliserer alle nivåer, ansatte og folkevalgte og mange kommuner og fylkeskommuner. Helst alle!

På 15 minutter må jeg nødvendigvis avgrense meg til et sveipende overblikk over resultater, – og noen smakebiter, uten å kunne yte rettferdighet til alle de aktivitetene vi har hørt om fra enkeltkommuner som har deltatt.

Vi har anlagt et bredt perspektiv på risikoen for korrupsjon. Gjennom prosjektperioden har vi fått bekreftet at denne overordnete risikotilnærmingen treffer ganske godt. Den skaper gjenkjennelse i kommunesektoren og har stimulert til utdyping og konkretisering. Deltakerne i nettverkene har fortalt om eksempler som ligger i gråsonen. Og noen kommuner har opplevd alvorlige korrupsjonssaker. Vi sier at risikosonene finnes innenfor flere kommunale prosesser:

1. Politiske beslutningsprosesser
2. Myndighetsutøvelse
3. Tjenesteyting
4. Lokale og regionale utviklingsoppgaver
5. Eierstyring av kommunale foretak og selskaper
6. Anskaffelser

Innenfor alle disse prosessene har vi fått fram eksempler på at det kan gå galt. Misbruk av posisjon og makt kan inntreffe. Vi vet ikke hvor stort omfanget er. Men vi vet fra undersøkelser at «folk flest», som det heter, eller en overaskende høy andel av befolkningen, tror at korrupsjon, slik som bestikkelser, smøring, favorisering av familie og venner skjer i kommunesektoren.

Og i en undersøkelse blant kommunale ledere rapporteres det at lederne har opplevd forslag om slike utilbørlige fordeler i en eller annen form. Det handler lite om penger og bestikkelser, men snarere om omgåelser og favorisering, som også kan ha betydelig økonomisk verdi. Betryggende nok blir de fleste slike forslag avvist. Men forslagene reflekterer et inntrykk, eller indikerer en holdning eller innstiling, som kan ha en viss utbredelse blant folk: Det er lov å prøve seg. Det kan lønne seg. Risikoen er kanskje liten, eller lik null.

La meg kort utdype fire risikotemaer nærmere:

1. Brudd på anskaffelsesregelverket. Kommuneforvaltningen foretok i 2013 anskaffelser til en samlet verdi av nærmere 160 milliarder kroner. Risikoen oppstår når det skjer:

  • Direkte anskaffelser av betydelig omfang uten konkurranse
  • Når konkurransegrunnlag spesialtilpasses bestemte leverandører
  • Når dokumentasjon på anskaffelsene er mangelfulle eller fraværende og gjør innsyn og etterkontroll vanskelig
  • Når oppdrag tildeles useriøse aktører der arbeidsvilkår og skatteforhold ikke har vært i orden

2. Dårlig forvaltningsskikk i myndighetsutøvelsen.  Vi mottar jevnlig henvendelser der berørte parter eller ansatte har opplevd at folkevalgte og administrative ledere er med på å treffe avgjørelser der de direkte eller indirekte har egne interesser, inngår i sosiale nettverk der noen har interesser eller at venner har interesser i saken.

3. Samrøre i lokal utviklingspolitikk. Vi kjenner eksempler på lokale utviklingsprosjekter der noen økonomiske interessenter oppnår konkurransemessige fortrinn fremfor andre. Det kan skje i form av rimelig disposisjonsadgang til kommunale eiendommer, kaianlegg eller bygg, for å bidra til næringsetableringer eller -utvikling. Vennskap og kjennskap mellom kommunens ledelse og lokale gründere oppleves å ligge bak slik usaklig forskjellsbehandling. En annen variant er nøkkelbedriften med stor betydning for lokal sysselsetting og økonomi, som oppleves å ha «sterke allierte» både i kommunestyret og administrasjonen. Samrøret kan oppstå ved at kommunale ledere og folkevalgte har utstrakt ikke-profesjonell kontakt, samtidig som bedriftens utviklingsmuligheter avhenger av omstridte omreguleringer i lokalsamfunnet. Slikt samrøre kan karakteriseres som en form for «toppfolkenes partnerskap», der kravene til uavhengig faglig saksbehandling og åpen demokratisk debatt om samfunnsmessige avveininger svekkes i den kommunale beslutningsprosessen.

4. Dobbeltroller. Gjennom arbeidet i kommunenettverkene er det nevnt en rekke eksempler på at kommunalt ansatte også driver privat virksomhet innenfor eget fagfelt. Enkelte kommuner har klare regler for bierverv, mens andre ikke har det. I noen tilfeller er kommunale oppdrag eller anskaffelser tildelt den ansattes selskap. Andre former for rolleblanding knytter seg til ansatte eller folkevalgtes styreverv, enten i kommunale selskaper eller i private bedrifter som samhandler med kommunene eller er avhengig av kommunale vedtak. Da oppstår det interessekonflikter som kan svekke uavhengigheten i de kommunale beslutningsprosessene. Det samme kan skje når folkevalgte samtidig er ansatt i kommunen innenfor samme saksfelt.

Det finnes altså sårbarhet og risiko. Og den bør motivere for kommunal og fylkeskommunal innsats for å forhindre feil, misbruk av posisjon og feilbruk av fellesskapets midler.

Hvordan kan så kommuner og fylkeskommuner gjøre dét? I håndboken har vi lansert et forslag til antikorrupsjonsarbeid i kommuner, med følgende hovedelementer:

1. Verdier og etikk
2. Risikoanalyser
3. Kontroll
4. Strategi for anskaffelser
5. Varslingsordning

I kommunenettverkene har vi brukt tid på å diskutere innholdet i disse elementene, vi har fått en rekke eksempler på hva kommuner gjør innenfor hvert felt, og vi har delt erfaringer på tvers av kommuner.

En viktig erkjennelse fra dette arbeidet er at det ikke handler om å introdusere helt nye og ukjente prosedyrer eller verktøy i den kommunale hverdagen. Det handler snarere om å iverksette tiltak innenfor de sentrale prosessene som til enhver tid pågår i kommuner og fylkeskommuner.  I personalpolitikken og opplæring av medarbeidere, i folkevalgtopplæringen, i rådmannens interne virksomhetsstyring, oppfølging og kontroll.

Noen stikkord for hvert av elementene i antikorrupsjonsarbeidet:

1. Verdier og etikk

  • Etikkarbeid må forankres hos ledelsen. Både lokalt, på rådmannsnivå og hos folkevalgte. Kommunestyret bør diskutere kommunens etikkarbeid.
  • Etikkarbeid må prioriteres, det må settes av tid til etikkarbeid og til gjentakende etiske refleksjoner om relevante tema, tilpasset de enkelte virksomhetene.
  • Nyansatte bør signere på at de etiske retningslinjene er lest og forstått
  • Tillitsvalgte bør involveres, etikkansvar kan inkluderes i verneombudsrollen og bør settes på dagsordenen i AMU.

Fra Trondheim kommune har vi hørt om hvordan en gjennomgripende prosess med etikkarbeidet ble intensivert i hele kommunen, etter at de såkalte helsereisene i regi av Sør-Trøndelag pleie- og omsorgsforum ble avdekket i fjor vinter. I kommuneplanens handlingsdel er det tatt inn at alle enheter skal gjennomføre refleksjon over de etiske retningslinjene. Et eget ressursteam er opprettet hos rådmannen, for å bistå med opplegg på de enkelte tjenestestedene. Spørreundersøkelse bant ansatte om kjennskap til og erfaring med de etiske retningslinjene er gjennomført.  Arbeidet følges opp og status skal rapporteres.

For tre uker siden hadde jeg gleden av å være med på ledermøte for alle virksomhetsledere samt byrådet i Tromsø kommune, da de nye etiske retningslinjene ble presentert og diskutert. De lastet ned Oslo kommunes e-læringsprogram og hadde fruktbare og klargjørende diskusjoner med utgangspunkt i dilemmaene derfra. Og det ble utløst et sterkt og livlig engasjement.

Dette handler om å styrke bevisstheten i kommunenes virksomheter, øve og diskutere, sette av tid på de arenaene som allerede finnes i kommunen og gjennomføre det. Dette er en viktig forebyggende aktivitet som alle kommuner lett kan sette i gang.

2. Risikoanalyser

  • Kommuner og fylkeskommuner bør kartlegge risiko for korrupsjon – sannsynlighet for uønskede hendelser og konsekvensene  – ved å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS).
  • På det grunnlaget kan kommunen prioritere hvor i virksomheten en får mest igjen for innsatsen
  • Resultatene fra ROS-analyser bør følges opp – og det bør gjøres tydelig hva som er relevante risikofaktorer på det enkelte arbeidssted
  • Spørreundersøkelsen blant ansatte kan være nyttig for å klarlegge forekomst av risiko, avdekke behov for informasjon og å justere regler og andre rutiner

Røyken kommune har brukt lett tilgjengelige verktøy til å kartlegge risikofaktorer, sette verdi på dem og markere røde flagg, innenfor alle virksomhetsområder og blant de folkevalgte. Vi får høre mer fra dem etterpå. Asker kommune har innført ISO-standard 26000 Samfunnsansvar, implementert det i form av konkrete tiltak i kommunens ledelsessystem og i den arbeidsgiverpolitiske plattformen. Kommunen måler jevnlig om de ansatte i virksomheten har deltatt i etiske dilemmatrening. Med ekstern bistand har de fått målt organisasjonens motstandsdyktighet mot uetisk atferd og korrupsjon.

Slike risikovurderinger kan gjennomføres som kartlegginger med kvantifisering eller som mer kvalitative vurderinger. Begge deler kan gi grunnlag for å prioritere risikoreduserende tiltak, for eksempel i form av bedre og mer målrettet kontroll.

3. Kontroll

  • Rådmannens internkontroll bør omfatte kontroll for å forebygge korrupsjon, både i administrasjonen, på tjenestestedene og i støtteprosessene.
  • Egne controllerfunksjoner kan være viktig, for dem som har råd til dét, særlig på større prosjekter
  • Gjennomføre fakturakontroll. Et krevende felt. Men et enkelt tiltak: To som kontrollerer fakturaene, en som har nærhet til leveransen og kan kontrollere at leveransene faktisk er mottatt.

På nettverkssamlingene kunne vi fornemme en slags følelse av å være overveldet over alt som kan gå galt og over alt som egentlig burde ha vært kontrollert. Alt kan ikke kontrolleres, vi trenger tillit og myndiggjorte medarbeidere. Ved å skape en kultur for kontroll, som en felles trygghet og ikke en form for mistenkeliggjøring, integreres kontrollhensynet. Vi har fått høre hvordan et av foretakene i Oslo kommune har forbedret sine interne kontrollrutiner etter en større korrupsjonssak. Et risikobasert kontrollregime kombinert med etterlevelse og overholdelse av enkle kontrollrutiner (som ikke er pirk!) er effektive forebyggende aktiviteter. 100 % risikofritt vil det aldri bli, men god kontroll kan redusere risikoen til et akseptabelt nivå.

4. Strategi for anskaffelser

  • Kompetanse og kapasitet, opplæring, profesjonalisering og sentralisert innkjøpsfunksjon. Interkommunale eller regionale innkjøpssamarbeid kan kompensere for ulempene ved små anskaffelsesfaglige miljøer i enkeltkommuner.
  • Viktige tiltak: E-handel, e-faktura. Rammeavtaler.
  • Leverandørkjeden, kommunene bør stille kontraktsvilkår om samfunnsansvar og antikorrupsjon. Begrense antall ledd i leverandørkjeden.
  • Kontrollere etterlevelsen av regelverket for offentlige anskaffelser.

Det grunnleggende er å vurdere risikoen for økonomisk kriminalitet, inkludert korrupsjon, i hele anskaffelsesprosessen. Vi får høre mer om dette fra Oslo kommune straks.

5. Varslingsordning

  • Uavhengig varslingsmottak
  • Sikre anonymitet, informasjonssikkerhet og konfidensialitet
  • Ivareta begge sider, både den som varsler og den/de det evt. varsles om
  • Undersøke og avslutte sakene

Varsling er en sikkerhetsventil og en rettighet etter arbeidsmiljøloven, der varslerne har lovfestet rett til beskyttelse. Gjengjeldelse er forbudt. Dessverre viser det seg å være krevende å få til. Undersøkelser viser at tilliten til varslingsordningene ikke er så god som ønskelig, mange tør ikke si ifra om kritikkverdige forhold, eller de tror det ikke nytter. Særlig krevende å varsle om egen ledelse. Men det er ingen vei utenom å jobbe kontinuerlig med dette. Varsling kan være en viktig kilde til å avdekke alvorlige korrupsjonssaker.

———————-

Dette var noen smakebiter. Flere råd og vink er omtalt i håndboka. Alle svar og oppskrifter står ikke der, men forhåpentlig en rekke tips om hvordan kommuner kan komme i gang. Det avgjørende er ikke hvordan en gjør alt. Mange av kommunene i nettverkene sier at det har hatt en stor effekt i seg selv å sette antikorrupsjon på dagsorden. Det gir mange a-ha-opplevelser og engasjerer til innsats.

Men ledelsen må gå foran og etterspørre og kreve aktiviteter, da får antikorrupsjon oppmerksomhet i organisasjonen.

Nå skal vi gjennom de neste 100 minuttene høre om nærmere om hvordan fire av kommunene fra nettverkene har grepet an sentrale spørsmål. Lytt og lær!

Takk for oppmerksomheten.